Public-private co-evolution and niche development by technology transfer: A case study of state-led electricity system transition in South Korea

Hoyoon Lee, Euy-Young Jung, 이정동 (2019) · Energy Research & Social Science 49:103-113 · DOI ↗

한국의 1965-1999 35 년 전압 승압 (100V → 220V) 을 다층관점 (MLP) (MLP) + 전략적 niche 관리 (SNM) 의 사회기술적 전환 framework 으로 분석. 동아시아 발전국가 모델의 두 특징 — strong-state initiator·enabler 와 기술이전 를 통한 niche development — 이 initial 단계에 결정적이었지만, 완료 까지는 35년이 걸렸으며 공공-민간 공진화 의 등장 (1988년 이후) 이 가속의 진정한 mechanism. EBASCO·UN ECAFE 의 1963 권고 → KEPCO 의 1965 pilot → 1973 본격화 → 가전 제조업체의 반대로 1988 까지 지연 → 1988 가전사의 우호 전환 + 수출 환경 변화로 공진화 가속 → 1999 완료. 발전국가 가설 의 unilateral execution 모델은 실패하고, adaptive policy learning + public-private co-evolution 모델이 성공의 mechanism.

RQ: 동아시아 발전국가 모델 (strong-state + 기술이전) 위에서 국가 주도 에너지 인프라 전환 은 어떻게 진행되는가? 무엇이 가속/장벽인가?
방법론: 사례연구 (purposive sampling), 다층관점 (MLP) (Geels 2004 의 landscape-regime-niche 3 layer), 전략적 niche 관리 (Kemp et al. 1998, Schot and Geels 2008), 14 stakeholder 반구조화 인터뷰 (정부·KEPCO·업계 전문가·소비자) + 문서 분석 (정부 발표·한국전력공사 내부·EBASCO 보고서·언론)
데이터: 한국 전력 배전 전압 100V → 220V 전환 사례 (1962-2005), KEPCO 백서·정책 변천 timeline, 1988 전후 boosting rate 추이 (35년의 long-trajectory)
주요 발견: Transition 은 35 년 이 걸려 원래 15 년 계획 의 2 배 이상 초과. 1973-1987 (정부 단독) 단계 boosting rate 0% → 58.2%, 1988-1999 (공-민 공진화) 단계 61.9% → 100%. 1988 전환점의 mechanism: (i) 가전사의 수출 시장 확장 인센티브 (220V 가 유럽 표준), (ii) 국내 시장 개방으로 100V 미·일 수입품의 부적합 우위 발생, (iii) 정부의 adaptive 정책 학습 (보상 옵션 확대, 작업 단위 KEPCO 배전선 → 개별 가구 분할, 가전 의무 KS·법령). 절약: 배전 손실 67% 감소 = 연간 40 억 kWh 회피, 시설 투자 비용 16-34% 감축, 동일 wiring 으로 부하 2.2 배 증가.
시사점: 동아시아 발전국가 모델은 initial transition 에는 강점이지만, 완료 에는 adaptive policy learning + public-private 공진화 가 필수. 후발국 (중진국 함정) 의 에너지 전환 정책에서 top-down 일방 강제 만으로는 부족 — 민간 인센티브 정렬 의 micro-mechanism 이 결정적.

한국 전력 배전 전압 승압 사업의 35 년 timeline 과 연도별 boosting rate — 1973 본격화 이후 1988 까지 (정부 단독, 가전사 반대 단계) 매우 완만하다가 1988 이후 (공-민 공진화 가속 단계) 가파른 상승. 두 단계의 mechanism 차이가 본 paper 의 핵심 식별 평면.

요약

다층관점 (MLP) (Geels 2004) 와 전략적 niche 관리 (Kemp, Schot, Hoogma 1998) 의 사회기술적 전환 framework 은 선진국 의 사례 — 자생적 niche innovation 의 bottom-up 확산 mechanism — 위에서 발전했다. 그러나 개발도상국 / 동아시아 후발국 의 에너지 인프라 전환은 (i) strong-state initiator·enabler, (ii) 기술이전 를 통한 niche development (Lall 1996, Amsden 1992 의 adoption + adaptation 모델, Kim 1997 의 learning by doing) 라는 두 특징을 가져, 기존 MLP 가 가정한 invention 형 niche 와 다른 동학을 보인다. 본 paper 는 이 빈자리 — East Asian way of energy transition 의 micro-mechanism 식별 — 를 한국 전력 배전 전압 100V → 220V 전환 (1962-2005) 사례로 채운다. 기술경영경제정책전공 의 이정동 가 author page anchor 의 제3기 (2) 에너지 정책의 심화 라인에 위치시킨 작업이며, Hoyoon Lee 와 Euy-Young Jung 의 협업 라인 — Hwang et al. 의 한국 전력 시스템 전환 cluster 와 정합 — 의 일부.

방법론은 purposive sampling 의 사례연구 (Yin 2009, Seawright and Gerring 2008) 와 14 stakeholder 반구조화 인터뷰 (정부 공직자 3, KEPCO 본사·지점 senior manager 4, 전기 설치업체 1, 가전 제조 1, 업계 전문가 3, 가구 소비자 2) + 4 종 문서 (정부 공식 자료, KEPCO 백서·기술 보고서, US EBASCO 컨설팅 보고서, 언론·잡지) 의 triangulation. 핵심 발견은 국가 주도 transition 의 두 단계 분화: 단계 1 (1965-1987, 국가 단독) 은 KEPCO 의 EBASCO·UN ECAFE 권고 (1963) 기반 기술이전 위에서 시작, 1973 Electric Utility Act + 220V 가전 KS 표준 + 100V/220V dual-use 보조금 (1978 법령) + 100V-only 생산 금지 (1986) 등 legislative push 를 했음에도 boosting rate 가 1987 까지 58.2% 에 머무름. 장벽은 가전 제조업체의 저항 — 100V → 220V 라인 전환의 2.4% 추가 비용, 농촌 저소득층의 220V 가전 수요 부재, 짧은 정책 적용 유예 의 delay 협상 으로 100V-only 금지가 1986 까지 지연. 단계 2 (1988-1999, 공-민 공진화) 는 세 mechanism 의 수렴으로 가속: (i) 1980년대 후반 가전사 수출 시장 확장 — 유럽 220V 시장 진입에 필요, (ii) 국내 시장 개방 (1980년대) 으로 미·일 100V 제품의 부적합 disadvantage 가 한국 220V 가전의 시장 보호 어드밴티지 로 전환, (iii) adaptive 정책 학습 — 작업 단위 (KEPCO 배전선 → 개별 가구), 보상 cash 옵션 도입, 가전 9 종 보상 확대, 100&220V dual-use 추가 금지 (1992), 220V-only 표준화 (1997). 이 mechanism 들의 공진화로 1988 이후 boosting rate 가 61.9% → 1999 100% 로 가파르게 상승. 1995-2005 의 unification (B type 폐지) 단계를 거쳐 2005 완료.

이론적 contribution 은 (i) 발전국가 가설 (Johnson 1995, Amsden 1992, Wade 2004) 의 unilateral execution 모델이 long-term transition 에서는 작동하지 않으며, (ii) Cherp et al. (2018) 의 세 공진 시스템 (market-technology-policy) framework 과 정합한 public-private co-evolution 이 진정한 가속자, (iii) 기술이전 는 initial niche 의 빠른 형성을 가능하게 하지만 innovation systems 의 learning, human capital, technological capability 가 동반되지 않으면 sustainable 학습 효과로 이어지지 않는다 (Pack 2008, Archibugi and Pietrobelli 2003, Niosi 1999 의 transfer → learning for innovation 명제). 한계는 (i) 단일국·단일 사례 — 일본·대만·중국 비교 미수행, (ii) 후속 에너지 전환 (예: smart grid, renewable) 에 직접 적용 가능성 검증 필요, (iii) interview sample 의 대표성 (n=14). 기술경영경제정책전공 내 sibling 으로 The Impact of Korea's Green Growth Policies on the National Economy and Environment (한국 green technology macro), Can energy service companies promote 'green' growth? The Korean case (ESCO 산업 firm-level evaluation), A sequential global Malmquist productivity index: Productivity growth index for unbalanced panel data considering the progressive nature of technology (한국·미국 전력 utility productivity) 가 에너지 전환의 micro-meso-macro layer 의 cross-section.

핵심 결과

Transition 의 두 단계 boosting rate 비교 (한국전력공사 백서, 1973-1999):

기간	boosting rate 변화	주요 mechanism	가전사 자세
1973-1977	0% → 31.6%	N-type (신축) 농촌 우선	미참여
1978-1979	34.2% → 37.1%	도시 N-type + 보상 강화	반대 (100V dual 협상)
1980-1987	38.9% → 58.2%	도시 B-type (100V & 220V) 추가	저항 (100V-only 금지 1986 까지 지연)
1988-1999	61.9% → 100%	공-민 공진화 가속	우호 전환 (수출 + 국내 보호)
2000-2005	unification (100V 폐지)	B-type → 220V 단일화	종료

Adaptive 정책 학습 (1988 mid-term plan):

작업 단위: KEPCO 배전선 → 개별 가구
보상: 가전 4 종 → 9 종 확대 + cash compensation
트랜스포머: 의무 지급 → 선택 옵션
KS 강제: 가전사 인증 의무 + KEPCO 기술 컨설팅·연구 결과 공유
법령: 100&220V dual-use 추가 금지 (1992), 220V-only 표준화 (1997)

경제적 효과:

배전 손실 67% 감소 (연간 40억 kWh 회피)
시설 투자: wireline -16%, underground -34%
동일 wiring 부하 capacity 2.2 배

연구 계보

본 paper 는 기술경영경제정책전공 의 에너지 정책의 심화 라인 (이정동 author page anchor 제3기 (2)) 의 국가-시장-기술 공진화 갈래로, 다층관점 (MLP) (Geels 2004, Smith, Voß, Grin 2010) 와 전략적 niche 관리 (Kemp, Schot, Hoogma 1998) 의 사회기술적 전환 framework 의 East Asian context 확장이다. 동아시아 발전국가 이론은 Johnson (1995), Amsden (1992, 1994), Wade (2004), Leftwich (1995), Castells (1991) 의 Asian Tigers 라인. 기술이전 의 learning-by-doing 모델은 Lall (1996, 2000), Kim (1997) 의 Samsung 반도체 학습, Hobday (1995) 의 latecomer firm, Cyhn (2002) 의 한국 전자산업, Amsden (1992) 의 Asia’s Next Giant 라인. 후발국 사회기술적 전환 의 이론적 토대는 Hansen et al. (2017), Wieczorek (2017), To, Seebaluck, Leach (2018), Pedersen and Nygaard (2018), Lachman (2013) 의 developing country transition. Adaptive policymaker 명제는 Jacobsson, Bergek, Sandén (2017). 인접 동아시아 비교는 Cai and Aoyama (2018, 중국 wind), Mori (in press, 일본 전력). 기술경영경제정책전공 의 sibling 으로 The Impact of Korea's Green Growth Policies on the National Economy and Environment (CGE 거시 evaluation), Can energy service companies promote 'green' growth? The Korean case (ESCO 산업 DID firm-level), A sequential global Malmquist productivity index: Productivity growth index for unbalanced panel data considering the progressive nature of technology (한국·미국 전력 utility productivity 측정) 가 같은 한국 에너지 정책 클러스터의 macro-meso-micro 분화로 정합. Hoyoon Lee 와 Euy-Young Jung 의 협업 라인은 이정동 의 qualitative case 연구 의 한 갈래.

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