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The industrial and technology policies of Korea from the perspective of design principles

이정동, Chulwoo Baek (2012) · Asian Journal of Technology Innovation 20(1):97–112 · DOI ↗

한국의 1960-80 년대 산업·기술 정책에서 다른 신흥국이 모방 가능한 교훈을 어떻게 추출할 것인가를 묻는 conceptual + case study 논문. rodrik (2004) 의 industrial policy 설계 원칙 개념과 innovation system 이론을 결합하여, 구체 정책 (context-bound) 이 아닌 설계 원칙 (replicable) 을 추출해야 한다고 주장. 한국 사례에서 네 개의 design principle — coherent-policy-framework, policy-co-evolution, public-private-partnership, implementation-capability — 을 식별하고, EPB·KIST·확대수출진흥회의 등 네 case 가 이 원칙들을 어떻게 작동시켰는지를 historical analysis 로 보인다. 후발국에 대한 처방으로 작은 규모 (한 sector / 한 지역) 에서 stepwise 적용을 권한다.

  • RQ: 1970-80 년대 한국에서 성공한 산업·기술 정책의 어떤 측면이 맥락에 의존하지 않고 다른 신흥국에서 replicable 한가? Replicable 한 교훈을 추출하기 위한 분석 단위는 무엇인가?
  • 방법론: 사례 비교, historical-analysis — 네 개 정책 case (EDP-기술전략 정합, sector-specific → framework 전환, KIST 의 산업 지원, 월간 수출진흥회의) 의 design principle 추출
  • 데이터: 한국 산업·기술 정책 historical record (1962 5 개년 EDP 부터, KIST 1966 설립과 산업 계약 비중 변화, 월간 확대수출진흥회의 1965-79 152 회 개최 기록 등 secondary 자료)
  • 주요 발견: 한국 사례에서 도출된 4 개 design principle — (i) coherent-policy-framework (수출 지향 + 기술 흡수가 EDP·월간회의로 정합), (ii) policy-co-evolution (1980 년대 sector-specific 에서 functional framework 으로 전환), (iii) public-private-partnership (KIST 의 산업 계약 비중이 1973 년 이후 50% 초과), (iv) implementation-capability (대통령 주재 월간회의 152 회 중 5 회 결석, 정책 일관성과 속도 확보). 구체 정책이 아닌 이 원칙 만이 replicable
  • 시사점: 신흥국이 한국 정책의 형태 가 아닌 설계 원리 를 자국 맥락에 맞춰 재구성해야 함. 실천 전략은 (i) 각 원칙에 대한 체크리스트 작성과 (ii) 단일 sector / 지역의 소규모 실험 후 단계적 확산 (stepwise approach)

Figure 1. 설계 원칙 (design principles) 을 맥락 의존적 정책 사례 와 맥락 독립적 청사진 사이의 매개층으로 보는 모식도 — 정책 사례는 그대로 옮길 수 없지만, 그 배후의 설계 원칙은 다른 맥락에서 재조합 가능한 building block 으로 작동.

요약

이 논문은 한국 산업·기술 정책을 “다른 신흥국에 어떻게 가르칠 것인가” 라는 실천적 질문에서 출발한다. World Bank·ADB 의 기존 benchmarking 연구가 한국의 구체 정책을 그대로 추천하는 한계를 짚고 — 1970-80 년대 한국과 21 세기 신흥국이 직면한 international context (WTO, FTA, MNC, 기술 복잡성) 가 근본적으로 다르기 때문에 — 맥락 독립적 (context-independent) 교훈만이 replicable 하다는 입장을 세운다. rodrik (2004) 의 industrial policy as opportunity discovery 프레임과 malerba 의 국가혁신체계 이론을 결합하여, “무엇을” 이 아닌 “어떻게” 의 차원에서 정책의 설계 원칙 (design principles) 을 추출하는 것이 분석 단위가 되어야 함을 제안한다. 이 paper 의 또 다른 conceptual move 는 industrial policy 와 technology policy 의 수렴 명제 — globalization (WTO·FTA 로 인한 전통 산업 정책 도구의 소멸, MNC 영향력 증대), 기술 변화의 속도·복잡성 (정부의 winner-picking 능력 잠식), 혁신의 원천·패턴에 대한 확장된 이해 (Nelson-Winter 의 진화경제학, 제도경제학) 라는 세 압력이 두 정책 영역을 innovation policy 라는 단일 broad 개념으로 수렴시키고 있으며, 후발국의 benchmarking 도 이 수렴을 반영해야 한다는 것.

본 paper 는 4 개의 design principle 을 제시한다: (i) coherent-policy-framework (부처 간·정책 간 정합성을 단일 mission 으로 묶음 — Amable 2000 의 institutional complementarity 차용), (ii) policy-co-evolution (환경 변화에 맞춰 정책 자체가 진화, sunset clause 를 내장 — Rodrik 2004), (iii) public-private-partnership (공·민간이 정보·비전 공유로 implementation 강화 — OECD 1999), (iv) implementation-capability (지도력 commitment + 명확한 performance measure + 평가 — World Bank 1993). 이어 한국 1965-86 의 네 case 를 통해 각 원칙이 실제로 어떻게 작동 했는지를 보인다 — Economic Planning Board (EPB) 가 5 개년 EDP 와 월간 경제동향 점검회의를 통해 산업·기술 정책의 정합성을 확보한 사례 (Case 1, coherency 주축), 1979-82 년 sector-specific 에서 functional framework 으로의 전환 (Case 2, co-evolution 주축 — 1979 안정화 통합 정책 framework, 1980 공정거래법, 1982 중소기업 장기 진흥 계획), KIST 가 1966 년 외부 기술 흡수 채널로 출발해 1973 년 이후 산업 계약 비중 50% 초과로 진화한 과정 (Case 3, public-private partnership 주축), 1965-79 월간 확대수출진흥회의 (152 회 중 대통령 5 회만 결석) 가 단일 수출 performance criterion 으로 정책 일관성·속도·공-민간 합의를 동시에 만든 메커니즘 (Case 4, implementation 주축). 네 case 모두 4 원칙을 동시에 충족하되 주축 만 다를 뿐이라는 점에서, 한 사례의 분석이 다른 원칙 학습에도 기여할 수 있는 상호 보강 구조 가 작동한다.

본 paper 의 정책 함의는 신흥국이 작은 규모 에서 시작하라는 것 — 한 sector·한 클러스터·한 지역에서 4 개 원칙을 체크리스트화하여 적용하고, 성공 후 점진적으로 확산하라는 stepwise 권고. 신흥국이 직면한 4 가지 난점도 명시 — (i) coherency 달성의 어려움 (개별 정책 미숙 + 다른 국가에서 mission 없이 import 한 vintage 가 뒤섞임), (ii) 문화적 전통·이익집단·정치 불안정이 만드는 transition 마찰, (iii) MNC 영향력과 약한 domestic capability 의 결합, (iv) implementation capability 부족 (이는 개인 관료의 자질이 아닌 모니터링·인센티브 시스템 의 문제). 본 paper 의 한계는 한국 single-country 분석이라 원칙의 충분 조건 검증이 부재하고 (다른 성공 신흥국 case 없음), 각 원칙의 weighting 또는 trade-off (예: coherence 와 co-evolution 의 긴장) 가 정형화되지 않은 점. author page 분류상 이정동 의 정책 차원 연구 라인의 제2 기 후반 (2012) conceptual flagship 에 해당하며, capability 개념이 본격 등장하기 전 정책 일관성·공진화·implementation 의 정책 어휘를 정착시킨 작업이다.

핵심 결과

4 개 design principle 과 한국 case 의 대응 (Table 2 종합)

Design principle한국 case 의 대표 메커니즘핵심 수치/시점
coherent-policy-frameworkEPB 의 EDP + 월간 경제동향 점검회의5 개년 EDP 1962- ; EPB 가 budget·외국인 투자·기술 도입 허가권 통합
policy-co-evolutionsector-specific → functional framework 전환1979 안정화 통합 정책 framework; 1980 공정거래법
public-private-partnershipKIST 의 산업 계약 비중 변화1966 설립 ; 1973 이후 계약 비중 50% 초과
implementation-capability월간 확대수출진흥회의1965-79 152 회 개최, 대통령 5 회만 결석

한국 발전 단계별 정책 keyword (Table 1, 5 단계 압축)

시기발전 단계산업 정책 keyword기술 정책 keyword
1960sinput-driven (저임금)EDP, 수출 지향 경공업KIST, MOST, 과학기술진흥법, 기술 흡수
1970sinput → investment중화학공업화정출연, 대덕연구단지, KAIST, 기술 흡수
1980sinvestment-driven합리화, 기술기반 산업민간 R&D lab, framework policy, 범부처 R&D
1990sinvestment → technology개방경제, 민간 주도, 첨단 sectorICT/BT, 협력 연구
2000stechnology-driven구조조정, 혁신 주도국가혁신체계

Rodrik (2004) 10 design principle 의 4 원칙으로의 압축 근거: 본 paper 는 Rodrik 의 10 원칙을 그대로 차용하지 않고, industrial + technology policy 수렴 관점과 innovation system 이론을 추가로 결합하여 (i) coherency (Amable 2000 의 institutional complementarity), (ii) co-evolution (innovation system theory), (iii) public-private partnership (OECD 1999), (iv) implementation capability (World Bank 1993) 의 4 원칙으로 재구성. Rodrik 의 sunset clause / 명확한 성공 기준 / 새 활동 incentives 등 세부 원칙은 4 원칙 안에 operationalized sub-item 으로 흡수.

비-replicable 한 한국적 조건 (전제 절단): 본 paper 는 4 원칙을 추출하기 위해 한국의 맥락 의존적 조건을 명시적으로 제외한다 — (i) 교육에 대한 문화적 열망과 그 결과의 우수한 인적자원, (ii) 박정희의 지도력 + top-notch technocrats + Samsung/Hyundai 의 기업가 정신, (iii) 1960-80 년대의 우호적 international context (미·일 시장 개방, 기술 이전), (iv) 냉전 + 북한 위협이 만든 사회적 결속, (v) 식민지·전쟁으로 파괴된 봉건 social construct (사회적 lock-in 최소화). 이 조건들은 모두 역사·문화·운 의 산물이라 다른 신흥국이 모방 불가. 따라서 원칙 (principle) 만이 replicable 한 추상 단위라는 분석적 결정.

방법론 노트

본 paper 는 자체 econometric 추정이 없는 conceptual + case study 작업이다. 분석 단위는 정책 (policy) 이 아닌 정책의 설계 원칙 (design principle of policy) 이며, ostrom (1999) 이 commons 거버넌스 분석에서 사용한 design principle 개념 — “여러 개인의 지속적 결사체를 구성·재구성하는 자들이 의식·무의식적으로 사용하는 일반 조직 원리” — 을 산업·기술 정책에 이식한 것이 핵심적 분석 move 다.

방법론적 절차는 (i) rodrik (2004) 의 new industrial policy 와 innovation system 이론 (Lundvall-Borras 2004, Malerba 2004) 의 conceptual 종합으로 후보 원칙 집합 을 도출, (ii) 한국 1965-86 의 정책 사례 4 건을 사례 비교 으로 분석해 각 사례가 어떤 원칙을 어떻게 작동시켰는지를 historical-analysis 로 추적, (iii) 사례에서 맥락 의존적 형태 와 맥락 독립적 원칙 을 분리. 식별 (identification) 의 논리는 본 paper 가 원칙의 충분성 (sufficiency) 까지 주장하지 않고 원칙의 필요성 (necessity) 만 주장한다는 것 — 한국 성공 사례가 4 원칙을 모두 충족하나, 4 원칙 충족이 다른 신흥국 성공을 보장하지는 않으며, 그 어떻게 는 stepwise approach 의 실험으로만 채워질 수 있다는 입장.

각 원칙의 operationalization 전략은 체크리스트 (checklist) 다 — 추상 원칙을 분석 대상 문제 (예: cluster development) 의 맥락에 맞춰 sub-item 으로 세분화하고, 현 정책 framework 이 각 sub-item 을 충족하는지 점검. 이 체크리스트 + 단일 sector/지역 stepwise 실험이 본 paper 의 실천 layer 다.

연구 계보

본 paper 는 rodrik (2004, 2008) 의 new industrial policy as opportunity discovery 와 ostrom (1999) 의 design principle 개념을 한국 사례에 적용하는 것이 직접적 conceptual move 다. Innovation system theory 쪽에서는 Lundvall-Borras (2004), Malerba (2004), nelson-winter (1982) 의 evolutionary economics 위에 서 있으며, Amable (2000) 의 institutional complementarity, Kim L. (1997) 의 imitation to innovation 한국 history, World Bank (1993) East Asian Miracle, Khan (2004), Lall (2004), Metcalfe-Ramlogan (2005) 의 후발국 기술 정책 문헌과 직접 대화한다.

author page 분류상 이정동 의 정책 차원 연구 라인의 제2 기 후반 ~ 제3 기 초입 (2012) 작업으로, capability 개념이 본격 등장하기 전 정책 일관성·공진화·implementation 의 정책 어휘를 정착시킨 작업이다. 공저자 Chulwoo Baek 는 기술경영경제정책전공 그룹의 한국 산업 정책 라인 핵심 협업자.

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